Libera Università Tito Marrone > Relazioni svolte > Nascita ed evoluzione dell'Assicurazione obbligatoria infortuni sul lavoro

Dalle prime forme assicurative allo sviluppo odierno dell'INAIL

     L’assicurazione obbligatoria contro gli infortuni sul lavoro e le malattie professionali nasce come forma di tutela indennitaria del lavoratore, volta a risarcirlo dal punto di vista prettamente economico per la perdita della propria capacità lavorativa. La protezione dagli infortuni sul lavoro e dalle loro conseguenze sulla vita dei lavoratori ha un’origine relativamente moderna; si deve infatti giungere al XVIII secolo per trovare le prime espressioni sull’argomento, grazie al medico italiano Bernardino Ramazzini, che nel 1713 pubblicò il De morbis artificum dove, per la prima volta, viene dimostrata la necessità di una legislazione protettiva della salute degli operai e di un impegno della medicina per preservarli dalle malattie. La crisi dell’agricoltura. Dall’agricoltura all’industria: fu questo lo snodo determinante dell’evoluzione economico-sociale italiana a rendere ineludibile, nella seconda metà del XIX secolo, il problema degli infortuni sul lavoro I settori industriali che più beneficiarono di questo passaggio (agevolati dalle nuove tecnologie e da scelte imprenditoriali di concentrazione economica) furono soprattutto la metalmeccanica, la chimica e il tessile. Comparti dove la forza lavoro - una nascente classe operaia costretta a vivere nella mancanza delle più elementari norme di igiene e sicurezza, all’insegna di turni di lavoro massacranti e senza reali forme di regolamentazione - iniziò a sperimentare le prime forme di organizzazione politica e sindacale. Il proliferare degli infortuni, così, si affermò in breve tempo come una delle principali preoccupazioni che animarono il dibattito politico e il problema degli indennizzi venne sollevato per la prima volta in Parlamento col Regio Decreto del 29 dicembre 1869. Il provvedimento istituiva la "Commissione consultiva del lavoro e della previdenza sociale", incaricandola di definire i contenuti specifici di una futura legge in materia. Gli indennizzi e l’assenza di leggi. Da un punto di vista giuridico quello degli indennizzi era un ambito caratterizzato da una generale deficienza dei principi del diritto e da uno stato di tutela essenzialmente labile. Secondo le originarie norme in vigore, infatti, il risarcimento del danno era possibile solo a fronte di una provata colpa del datore di lavoro nell’accadimento del fatto: cosa spesso difficile da dimostrare sia per la dinamica spesso accidentale dell’evento, sia per la ritrosia dei lavoratori a citare in giudizio chi erogava loro il salario. A partire dal 1879 i primi disegni di legge proposti si sforzarono di realizzare, pertanto, una sorta di inversione dell’onere della prova, spostando sul datore di lavoro il compito di dimostrare l’inesistenza delle proprie responsabilità. Di pari passo si fece progressivamente largo nell’opinione pubblica la consapevolezza dell’esigenza di una legislazione complessiva di protezione del lavoratore: a partire dall’orario dei turni fino alla tutela delle donne e dei bambini. Consapevolezza che, tuttavia, da un punto di vista realmente normativo si tradusse in un nulla di fatto, dal momento che - a oltre vent’anni dalla propria istituzione - la Commissione consultiva, malgrado volenterosi tentativi e proposte, non fu capace di dare vita a risultati tangibili. Ma è solo con lo sviluppo della civiltà industriale che incominciano a nascere (specie in Inghilterra, Svizzera e Belgio) le prime legislazioni sociali per la prevenzione e la tutela dei lavoratori dagli infortunio e dalle malattie. In Italia, spetta alla legge n. 80 del 17 marzo 1898 il merito di avere introdotto, per la prima volta, nel sistema legislativo l’obbligatorietà dell’assicurazione contro gli infortuni sul lavoro. Un provvedimento, quello emanato dal Parlamento, che rappresentò, da una parte, un punto di approdo in un momento critico dell’assetto economico-sociale del nostro Paese e, dall’altra, l’inizio di un percorso complesso e, per certi aspetti, ancora in corso. Le prime forme assicurative Se a livello legislativo la realizzazione di una normativa per regolamentare gli infortuni sul lavoro continuava a registrare una continua fase di stallo, alcune imprese cominciarono a muovere dei primi passi per affrontare la situazione. Ecco, allora, che nel 1877 la Supermeister e C., azienda di filatura del novarese, per la prima volta in Italia stipulava una polizza assicurativa con una compagnia privata straniera per la copertura degli incidenti professionali occorsi ai propri dipendenti. Grazie a tale iniziativa, alcuni parlamentari cominciarono a maturare l’idea di una Cassa nazionale che - senza perseguire fini di lucro e sulla base di una convenzione generale - potesse gestire una forma di assicurazione volontaria contro questo genere di accadimenti. La proposta si rivelò decisamente più fattibile rispetto a quella normativa. Al punto che - già nel 1882 - lo schema per la Convenzione era ultimato. Furono necessari solo poche migliorie e il documento fu firmato nel febbraio del 1883. Nel luglio dello stesso anno un altro grande traguardo veniva tagliato: la tanto agognata "Cassa nazionale di assicurazione per gli infortuni degli operai sul lavoro" vedeva, finalmente, la luce. Il successo dell’iniziativa rendeva evidente un principio, non solo presso il Parlamento ma soprattutto nell’opinione pubblica: che il "rischio professionale" non era un fattore che poteva più essere trascurato e che una forma di assicurazione in grado di connettere questo pericolo direttamente all’attività imprenditoriale era cosa più che legittima. Non a caso, un articolo del gennaio 1892 pubblicato sul quotidiano meneghino "Il Secolo" concludeva così: "Il rischio professionale è dunque il maggior fattore dei casi di infortunio e parrebbe opera equa il ripartire l’obbligo dell’assicurazione". Cominciava a manifestarsi, dunque, un’inadeguatezza di fondo che caratterizzava l’esito pur positivo riscosso dalla Cassa: ovvero il non accettabile fondamento volontario dell’assicurazione. Era difficile, infatti, tollerare una realtà del genere in un Paese dove il crescere continuo delle industrie determinava incrementi esponenziali degli infortuni in fabbrica. Un primo passo per ovviare al problema fu il tentativo di incentivare - mediante opportuni incentivi - la sottoscrizione delle polizze da parte del Consiglio superiore della Casa. Ma si trattava di una soluzione di ben corto raggio. La vera soluzione andava cercata altrove. Ci vollero circa vent’anni e la presentazione di una dozzina di disegni di legge perché il Parlamento riuscisse, alla fine, a promulgare la tanto agognata normativa in materia di infortuni sul lavoro. A riuscire nell’obiettivo fu il ministro dell’agricoltura, industria e commercio Francesco Guicciardini, il cui ddl vide l’approvazione del Senato nel luglio del 1897 e della Camera nel marzo del 1898. L’assicurazione contro gli infortuni diventa obbligatoria. La legge n. 80 del 1898 se, a livello generale, sanciva l’obbligatorietà dell’assicurazione ed estendeva la copertura anche in caso di colpa del lavoratore, proponeva tuttavia dei passaggi decisamente graduali. Il provvedimento, così, non solo tutelava poche categorie di lavorazioni, ma riconosceva anche un indennizzo parziale. Mancava, inoltre, l’assegnazione ad un unico Ente del compito di gestire le polizze, lasciando - salvo che per alcuni casi - libera volontà di scelta. Tuttavia, questa normativa per certi aspetti contrastava con quel processo inarrestabile che vedeva accrescere sempre di più l’incidenza delle masse nella vita politica ed economica del Paese: un fenomeno che, da una parte, dava luogo a nuove e più intense forme di tutela e, dall’altra, determinava un livello più forte di attenzione delle istituzioni nei confronti del governo del sociale, non più lasciato alla libera determinazione delle parti. I primi anni del XX secolo. La legislazione sociale che caratterizzò i primi anni del secolo XX testimonia in maniera piena il progressivo affermarsi di una concezione più interventista dello Stato rispetto ai problemi sociali. Il momento culminante di questo processo è rappresentato dall’allargamento, accanto alla obbligatorietà delle assicurazioni sociali, delle aree di mediazione pubblica attraverso la promozione di forme di sostegno diretto ad alcune categorie organizzate e ai loro specifici interessi di lobby. Il testo unico n. 51 del 31 gennaio 1904 - che raggruppò e riordinò la normativa in materia di infortuni sul lavoro ed estese la tutela ad alcune lavorazioni agricole (senza introdurre, però, alcuna novità in materia di soggetto assicuratore) - può considerarsi, in tal senso, un primo e preciso - per quanto timido - segnale della nascita di un embrione di Stato sociale. Il "rischio professionale". Lo sviluppo del sistema previdenziale da parte delle istituzioni, oltre che a rispondere alle legittime aspettative delle classi lavoratrici, si caratterizzò anche per una volontà di sostegno nei confronti dell’assetto produttivo e industriale, strutturandosi intorno a forme di tutela selettiva di alcune tipologie categoriali e professionali. Un chiaro segnale di questo passaggio culturale è rappresentato dall’affermarsi del concetto di "rischio professionale": principio che veniva a gravare sull’imprenditore sulla base di regole che derogavano da quelle del "classico" risarcimento del danno proprio del diritto comune. Si affermava, di fatto, una nuova modalità di gestione impostata su una "dinamica" triangolare Stato-imprenditore-lavoratore del rapporto previdenziale. La prima guerra mondiale Lo scoppio della prima guerra mondiale (1915-1918) e gli anni immediatamente successivi al conflitto - per la loro straordinaria drammaticità e le gravi esigenze che determinarono nella popolazione italiana - furono un momento di forte stimolo per la legislazione sociale. Le tappe di questo cammino sono molteplici e il loro inizio può essere individuato nel 22 gennaio 1915, giorno dell’inaugurazione, a Genova, del primo ambulatorio destinato al pronto soccorso dei lavoratori infortunati, a favore dei quali, nel maggio dell’anno successivo, fu deliberata la fornitura di apparecchi protesici. Fu, tuttavia, in particolare il periodo post-bellico il momento in cui si realizzarono le condizioni per un consistente e reale impulso alla legislazione di protezione sociale. La ritrovata capacità organizzativa delle masse operaie e, nel 1919, la costituzione (in virtù di accordi internazionali) dell’Ilo - l’Organizzazione internazionale del lavoro, organismo nato nel seno della Società delle Nazioni e deputato all’attuazione della legislazione sociale nei diversi paesi membri - furono i fattori principali che diedero forte impulso a questo processo. A questa nuova attenzione verso la regolamentazione della legislazione sociale si deve infine l’unificazione delle residue Casse, attuata dalla legge 22 giugno 1933 n. 860, che assegnò la tutela assicurativa alla Cassa infortuni ribattezzata Istituto nazionale per l’assicurazione contro gli infortuni sul lavoro. Era la nascita ufficiale dell’INAIL. Lo sviluppo dell’INAIL dalla seconda metà del XIX secolo ai giorni nostri Nata grazie alla legge 22 giugno 1933 n. 860, la Cassa infortuni ribattezzata INAIL nel corso dei decenni successivi crebbe progressivamente per dimensioni e importanza grazie alla graduale estensione degli eventi assicurati e al progressivo assorbimento al suo interno di diversi Enti minori, precedentemente incaricati di tutelare particolari categorie professionali o specifici eventi. Tra le tappe importanti di questo sviluppo va segnalato, in particolare, il Regio decreto 17 agosto 1935 n. 1765 che determinò il carattere pubblicistico dell’assicurazione, introducendo dei principi cardine che restano tuttora al centro dell’attuale sistema: dalla costituzione automatica del rapporto assicurativo e delle prestazioni all’erogazione di servizi sanitari, dalla revisione delle rendite a una nuova disciplina nell’assistenza ai grandi invalidi. Le malattie professionali. col Regio Decreto 13 maggio 1929 n. 928 che venne promossa una prima forma di tutela, incentrata sul sistema della "lista chiusa" di malattie la cui origine professionale era riconosciuta per legge. Certamente questa specifica tutela scontava gravi difficoltà di carattere statistico e medico-legale, sia in ambito nazionale che internazionale: basti pensare che soltanto nel 1925 la Conferenza del Lavoro riconobbe l’origine professionale di tre malattie (intossicazione da piombo, da mercurio, infezione da carbonchio). Anche in questo caso è da registrare la forte strategia prudenziale messa in atto dalle istituzioni; ma anche in questo caso è chiaro che si stavano ponendo le premesse per una più consistente e significativa tutela della salute dei lavoratori. La regolamentazione legislativa del 1929 che assimilava il regime degli infortuni sul lavoro e delle malattie professionali, scelta ancora oggi vigente, venne fortemente migliorata dal già citato Regio Decreto 17 agosto 1935 n. 1765 e dalla legge 15 novembre 1952, n. 1967 che aumentarono il numero delle lavorazioni in grado di provocare conseguenze patogene ed estesero i periodi massimi di indennizzabilità dopo l’abbandono della lavorazione. Nel 1958, infine, la legge introdusse la tutela delle malattie professionali in agricoltura, limitatamente però ad un numero molto ristretto di tecnopatie. Ancora, nel 1959 l’INAIL ha assunto l’esercizio dell’assicurazione per lesioni da raggi X e da sostanze radioattive. Nel 1965 viene varato il DPR 30-6-1965, n. 1124 (Testo Unico contro gli infortuni sul lavoro e le malattie professionali), che riunisce tutte le disposizioni che regolano l’assicurazione sia nel campo industriale sia in quello agricolo. Con il D. Lgs. n. 81 del 9 aprile 2008, aggiornato e modificato dal D. Lgs. n. 106 del 3 agosto 2009, si sono ampliate le competenze dell’INAIL in materia di salute e sicurezza nei luoghi di lavoro. Questi i punti del Testo che più da vicino riguardano l’attività dell’Inail: Vigilanza. L’INAIL parteciperà, con funzione consultiva, al "Comitato per l’indirizzo e la valutazione delle politiche attive e per il coordinamento nazionale delle attività di vigilanza in materia di salute e sicurezza sul lavoro" istituito presso il ministero della Salute (art.5). Tra i principali compiti del Comitato, quello di programmare l’azione pubblica di miglioramento delle condizioni di salute e sicurezza dei lavoratori e il coordinamento della vigilanza a livello nazionale in materia di salute e sicurezza sul lavoro. Sinp. Il decreto legislativo prevede il Sistema Informativo Nazionale per la Prevenzione (Sinp) nei luoghi di lavoro (art.8). Attraverso l’utilizzo integrato delle informazioni disponibili negli attuali sistemi informativi e la creazione di specifici archivi e di banche dati unificate, il Sinp fornirà dati utili per programmare e valutare l’efficacia della attività di prevenzione degli infortuni e delle malattie professionali e per indirizzare le attività di vigilanza. L’INAIL, che partecipa al sistema con le sue informazioni ed elaborazioni, garantirà la gestione tecnica ed informatica del Sinp e, a questo fine, sarà titolare del trattamento dei dati, secondo quanto previsto dal decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196. Implementazione del sistema informativo. All’art.9 tra i compiti specifici dell’INAIL, è prevista la registrazione a fini statistici ed informativi dei dati sugli infortuni che comportino un’assenza dal lavoro di almeno un giorno. Tale obbligo per il datore di lavoro, dopo una fase transitoria, sostituirà la tenuta del registro infortuni Con il passare degli anni, l’evoluzione del contesto produttivo e la nascita di nuove forme di rischio, hanno reso necessaria una riforma della disciplina contenuta nel Testo Unico. Pertanto, l’art. 55 della L. 144/99, delegava il Governo ad emanare uno o più decreti legislativi 'al fine di ridefinire taluni aspetti dell’assetto normativo in materia di assicurazione contro gli infortuni sul lavoro e le malattie professionali'. Si arriva quindi all’emanazione del D.Lgs n. 38 del 23 febbraio 2000, con il quale vengono introdotte importanti riforme nella disciplina dell’assicurazione; in particolare: - è stato esteso l’obbligo assicurativo a nuove categorie di lavoratori quali i dirigenti, i lavoratori parasubordinati e gli sportivi; - è stato realizzato un nuovo sistema di classificazione tariffaria; - la copertura dell’assicurazione è stata integrata con la tutela indennitaria del danno biologico e dell’infortunio in itinere; - è stato effettuato un riordino dell’assicurazione infortuni in agricoltura. Attività di consulenza. All’articolo 9 il decreto legislativo indica l’INAIL, con l’Ispesl e l’Ipsema, come ente che esercita anche attività di consulenza in materia di salute e sicurezza sul lavoro. In quest’ottica l’INAIL dovrà muoversi in una logica di sistema con il ministero della Salute, il ministero del Lavoro e della Previdenza sociale, le Regioni e le Province autonome di Trento e Bolzano. I tre enti forniranno consulenza alle micro, piccole e medie imprese, anche attraverso forme di sostegno tecnico e specialistico finalizzate sia al suggerimento dei più adatti mezzi e metodi operativi sia all’individuazione degli elementi di innovazione tecnologica in materia con finalità prevenzionali. Formazione. L’INAIL continuerà ad effettuare la progettazione ed erogazione di percorsi formativi in materia di salute e sicurezza sul lavoro. Investimenti e prevenzione. Sulla base dell’articolo 11, L’INAIL finanzierà progetti di investimento e formazione in materia di salute e sicurezza sul lavoro rivolti in particolare alle micro, piccole e medie imprese come anche progetti volti a sperimentare soluzioni innovative e strumenti di natura organizzativa e gestionale ispirati ai principi di responsabilità sociale delle imprese. L’adozione di buone prassi da parte delle imprese costituirà criterio di priorità per l’accesso al finanziamento. Fondo di sostegno. Presso l’INAIL sarà costituito un fondo di sostegno alla piccola e media impresa, ai rappresentanti dei lavoratori per la sicurezza territoriali e alla pariteticità (art.52). Il fondo opererà a favore delle realtà in cui la contrattazione nazionale o integrativa non preveda o costituisca sistemi di rappresentanza dei lavoratori e di pariteticità migliorativi o, almeno, di pari livello. In particolare, il fondo finanzierà le attività delle rappresentanze dei lavoratori per la sicurezza territoriali, anche con riferimento alla formazione. Finanzierà le attività di formazione rivolte ai datori di lavoro delle piccole e medie imprese, ai piccoli imprenditori, ai lavoratori stagionali del settore agricolo e ai lavoratori autonomi. È previsto inoltre il sostegno delle attività degli organismi paritetici. Il Decreto Legge n. 78/2010, convertito, con modificazioni, nella Legge n. 122/2010, ha disposto la soppressione e l’incorporazione nell’INAIL dell’ISPESL (Istituto superiore per la prevenzione e la sicurezza sul lavoro) e dell’IPSEMA (Istituto di previdenza per il settore marittimo). Vengono quindi gettate le basi per la costituzione di un Polo nazionale per la salute e la sicurezza nel lavoro, orientato verso la cura della persona del lavoratore e della sua salute come bene primario, e diventando il punto di riferimento per la realizzazione di un welfare attivo. - Giovanni Asaro